提高教育督导水平 促进办学质量提升
于家太
在酷暑时节，我能来到通州，与在座的各位校长、督学畅谈督导话题，感到很欣慰。同时，也深感通州区教育局和教育督导室的领导能把校长、督学聚在一起，对督导与被督导双方进行培训这是极有远见的。
今天报告的题目是《提高教育督导水平，促进办学质量提升》，这是我在上海做教育督导工作的一些心得和做校长的一些体验，与大家一起共享。因为江苏和上海的实际情况不太一样，通州和嘉定的情况也不太一样，所以我抛出一个话题，与大家交流，希望通过今天的讲座，在认识和实践领域达到相互促进、共同提高的目的。
引子：督导——学校里“转一圈就知道了”
对于教育督导，在这个圈子内和圈子外很多人不是很理解。我想借今天这样一个机会，来替教育督导正名、澄清。以“教育督导在学校里转一圈就知道”为话题作一个开头。我们在座的有很多督学，兼职督学或者专职督学，到学校去，在门口“瞄一下”，在校园里“溜一下”，在教室里面“瞅一下”，跟校长“聊一下”，差不多就知道学校的大致情况。这说明了教育督导的现场性、实证性，它是对现实的评定和评估，而不是主观的猜测，或者学术研究。
如果说要把督学的现场评价稍微分解一下，那么大体上可以分为四步：第一，观察现场。每一个督学，先去看，观察学校现场，观察教育现实。第二，作出描述。第三，做出评价。第四，给出建议。任何一个督学，如果没有对现场的观察和分析，没有对现场进行的一个客观、准确的描述，那么就不可能做出评价，就无法提出合理的改进建议。
案例一，“学校交通安全整改”：这是我们一个新建的学校，旁边有大量的工地，这是学校放学时的一个场面。针对这样一个场面，会有三个部门对它进行负责。第一，是交警队，就是公安局的交警队。第二，教育局的安检办。第三，教育督导室。教育督导室是对它进行评估和建议，安检办要从教育层面上提出改进要求，交警队要对车辆、交通标志等给予强制执行。但是，我们很多责任督学，碰到这个现场感觉到没有办法，这实际上要求督学对现场进行一个判断、描述和评价，提出改进建议。
案例二，“大门口与文化建设”：一位督学或者一位校长看到这样一个学校门口，会有一个什么样的联想。太素了！（指缺乏文化内涵）它给我们的第一个直观印象是什么样子的？那么责任督学或者是校长呢，如何就这个门口做一点“小文章”，它和我们学校的文化建设有怎样的关联？各位责任督学也可以作出一个简单的描述。
案例三，“课堂与教学生态”：因为我们的督学，有时候会走进课堂听课，那么对比这两个简单的画面，督学和校长做什么评价。第一幅照片，这是我在上海的一个外来务工子女学校拍的。孩子们正襟危坐，非常“乖”，这是在上课。校长和老师如何评价这个画面？这个画面它的教育意义在哪里？它会给我们一个什么样的启示？第二幅画面是杜郎口中学的一个画面。杜郎口中学的特点，四面黑板，或者是四面白板。上课的时候，孩子们都可以在四周的黑板上解决学术问题，呈现自己的学习成果。就这两个画面，督学如何对课堂内部的教学情境进行描述、评价和提出改进建议。
第一部分 教育督导的现实存在感
有两个部门是覆盖所有教育机构的，第一是教育局，第二就是教育督导室。这两个部门对所有教育机构进行全覆盖的管理，所以区教育督导室是一个代区政府行使教育督导职能的机构。
抽一帮子人，去某一学校，查材料，听汇报，挑毛病，听意见。这是我们教育督导的一些现实的表现。督导人员惯用的举措，问一问，听一听，看一看，查一查，评一评，劝一劝。在运用了督导的这种手段过程中，既没有说明该干什么，也没有说明不该干什么。那么它就存在可能干了很多不该干的事情，很多该干的事情却没有干。这就是教育督导的一种尴尬处境。区政府教育督导室还没有从教育行政上分离出来，基本上从属于教育管理，隶属于区教育局，和教育局做着基本上相同的事情。突击检查很多，评估评价的含金量是低的。
把教育督导等同于或者略同于检查，这就是我们存在被染色的地方。我们到学校去检查，或者去督导，你的目的是什么呢？你督导的形式是什么呢？督导的手段，包括一个结果的应用是什么，并没有我想象的那么专业，因此引起怀疑是很容易理解的。
这就是目前一些地方教育督导的现状。
第二部分 教育督导的基础知识
教育督导，绝不是一个多余的存在系统，我不去挖掘它的历史，而是从目前现行的文件当中，找到政策依据。首先，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》报告里面对教育督导用了三句话，第一句话“推进治理体系和治理能力的现代化”，它是适合整个教育体系的；第二句话“深入推进管、办、评分离”，管、办是教育局和学校的事情，评就是教育督导的事情；第三句话“强化国家教育督导”。2012年，国务院颁布的《教育督导条例》具体明确了督导的内容、原则、督学的条件和管理、督导的实施。我建议在座的各位督学，不管是专职的还是兼职的，还有校长，去阅读一下，努力掌握好国家的教育督导相关政策。
从词源学上来解释一下“督导”这个词。“督，察也”， 意思是统帅，监督，观察。“导，引也”，就是引导，开导，疏通。“督导”有两个意思，一方面指检查监督，另一方面指引导和建议。
教育督导机构的设置。目前我们国家已经建立了基本的教育督导行政体制。国务院设立国家教育督导委员会，这个督导委员会的主任目前是国务院副总理刘延东。督导委员会的副主任和委员由教育部部长，发改委主任，财政部部长等部门的主要领导组成。国家教育督导委员会的办公室设立在教育部，教育部专门成立了一个督导局，来对接国家教育督导委员会。省市区级也相应成立了教育督导委员会。
政府教育督导室它不是教育局的一个部门，它是代政府行使教育督导和检查的职责，在本级人民政府领导下，依法独立行使教育督导检查。它有两大职能：第一职能，督政。政就是政府了，它要对政府的政务进行督导，对哪一级政府呢？对同级政府的相关责任部门。比如说，督导室可以给同级发改委、财政局、人社局、卫生局、安检局、规划局督政，进行督导、检查和评估，这是同级的。其次，对下级政府。我们上海是两级政府三级管理，市政府、区政府，还有街镇，区政府教育督导室还要对街镇履行教育职责的情况和绩效进行评估，这也是我们督政的主要任务之一。第二职能，是督学。一般区县级的督学就是督查学校，对学校实施教育督导。督导什么内容？有六条：第一，依法办学；第二，教育教学；第三，教师发展；第四，学生发展；第五，学校、家庭、社会三位一体的合作办学；第六，法律法规和国家教育规定的其它事项（江苏省中小学校责任督学挂牌督导内容为八项经常性督导事项）。
教育督导的形式有三种：第一，常规督导。常规督导就是例行督导，如我们三年一次或者五年一次的办学绩效评估。在上海的督导室的权力相对是比较大的，像嘉定区教育督导室，对学校每年都进行督导，绩效评估。教育局委托教育督导室，对学校进行年度办学绩效评估，那么评估出来的结果递交区政府和教育局，作为对学校和校长的奖惩依据。第二，专项督导。上海有绿色学业指标督导，在一个较短的时间之内对它的实施效果进行一个专项督导检查。我们平常也有一些专项督导，比如说招生的专项督导，比如说安全的专项督导。第三，随机督导，或者是随访。但是随机督导不是随意督导。
督学分两类：一是专职督学，专门从事督导工作的督学。再有就是大量的兼职督学。那么有很多人问，责任督学到底是什么。学校被划分出责任区之后，负责该责任区内学校的督学被称为责任督学。嘉定区的全部学校被划分为二十六个责任区。那么这二十六个责任区的督学叫责任督学，它由两个人负责一所学校，实行了AB两个角色，这两个角色都叫责任督学，这里可包含着专职督学或兼职督学。
第三部分 各国教育督导简述
教育督导制度不是中国的独创，更不是中国首创。世界许多国家都有独立的体系。英国的教育督导标准是英国的教育标准局出台的，它有一个英国皇家督学团，这个皇家督学团对学校的监督检查力度是很大的。可以说在全球国家当中英国的皇家督导团最具影响力。所以很多国家都在效仿皇家督学团，但是效仿不下来，因为皇家督学团是对女王负责的，或者是直接向英国的教育科技大臣汇报工作。督导的目的是通过督导提高学校教育标准和质量，促进学校改进。荷兰的督导，对教育机构效率、质量、领导能力进行问责。进行问责，是督导制度的核心，也就是说，我督你，还要查你。它关心的是教育机构的效率、质量、领导能力。西班牙尤其是对学校的教学、领导职能和教育职能进行评估，西班牙的教育督导制度很清晰，它作为南欧的一个代表。法国教育督导重在审查评估教育体系的效率、结果、潜力，为政府提供决策依据。还有美国、澳大利亚等，我就没有去罗列。这说明世界一些主要国家都有其独立的教育督导体系。
第四部分 转变督导理念 提高督导效益
上海致力于建设自己独立的督导体系，并且思路、做法都很清楚。
第一，以提升办学绩效为督导理念。教育局重在管和办，督导追求教学质量的提升，两者追求目标完全吻合起来。
嘉定区政府督导室人也不多，专职的只有七个人。但是我们会利用更多的资源，聘了许多资深校长。有在岗在编的校长，也有退休的校长。目前有兼职督学29名，在我们全区的中小学幼儿园当中聘了29名校(园)长做兼职督学。我们学校很多，有一百八十多所学校。中小学校校长要做兼职督学必须接受培训，培训一个月，一天也不能缺，且面试合格之后才给你颁发一个兼职督学的资格证书，我们所有的督学都是上海市政府教育督导室颁发的督学资格。
督学是教育系统的检察官，要做一个督学，有一些基本的要求和素养。一个督学必须具备公平、公正、公开这样一些理念。公平是一种思想，这是我们中国教育长期追求的一个东西。公正是你的观点，你是偏左还是偏右还是居中。这是你的观点和立场，这个观点和立场就决定了你的话语权，如果你不公，你偏左或者偏右，对不起，你的话语权就会被削弱，如果你是公正客观的，那么你的话语权就很强。公开，就是一个立场，一个公信力。
一个督学要有统领的能力。比如现在的督学，要么是面向区域学校，要么是面向全区学校，要么是面对某一个学段。都需要有一个“大一统”的理念，具有宏观的教育思想和教育思考。
一个督学要有监督能力。你作为一个责任督学，仅仅是去遛一遛不行，因为你身上是一种监督的权力，要善于利用这个监督的权力。要有观察力，因为督学不是教育和行政官员，你不能完全用行政命令，要用一种专业的权威去评价学校的教育教学。
督学还要对改革动向保持高度敏感。我们很多校长对督学特别是兼职督学，有一些看法。说一些退休的老校长做兼职督学，到我们学校里来有一些东西显得比较陈旧，观念有一点跟不上，对教师的教学进行评价的时候还是停留在过去的那种讲一讲练一练读一读的层面。这说明督学没有对当前教育改革保持高度敏感，跟不上发展形势了。比如，在教学理念上，不再强调以教师为中心，以书本为中心，甚至也不强调以学生为中心，为什么呢，因为中心总是有偏差的，以教师为中心学生是种压迫，以学生为中心教师没有了话语权，以教材为中心就消减了人的主观能动性。因此日本东京大学的佐藤学教授在十年前左右就倡导了一种建构以学习为中心的师生学习共同体。这是我们当今校长要下一点功夫去研究的一个话题。
不被刻意布置的场景蒙蔽。现在很多学校包括我，为了应对检查要刻意的布置一下，这时，会造成一些假象，到学校观察的时候不是要批评校长怎么样，要透过现象看到后面的本质。
第五部分 教育督导的三种方法
教育督导方法是什么？第一，结果导向型，第二过程导向型，第三品质导向型。结果导向型。重视结果，着眼于干出了什么。我们的行为，看似零零散散的，归宿在一起，重点是结果而不是行为，它考评的是工作业绩而不是效率，所以标准容易制定并且容易操作。学习毕业、中考高考就是结果导向型的绩效评估。举例子，什么叫结果导向的督导，像这个违规的收费检查，学校里面乱收费，或者违规收费。有或者没有？检查公示，收多少钱，这就叫结果导向督导。它的特点是目标管理，确立目标去考评它，缺点就是短期性，突击性。
第二，过程导向型。过程导向型是考评学校工作行为，着眼于怎么干，干什么。重在督导过程，标准容易确定，操作性强，适合事务性工作的考评。举个例子，学校的招生工作检查，不是检查结果，而是检查招生程序的严格、公正、公平。上海的外来人口很多，每年学额不足，各个街镇的招生矛盾丛生，因此教育局和督导室每年都要对街镇的招生进行两次督导检查，实施过程的重点关注就是不被虚假的信息掩盖数据，不被倾向性的描述淡化问题，不用“总而言之”概括结果。
第三，品质主导型，以学校工作中表现出来的品质为主，着眼于学校怎么干。这种评估方式用得最少，比较难用。由于这种评估方式需要忠诚、可靠、主动、有创新等，所以难以把握，操作性差，效率较低。适合对学校文化建设，师生队伍建设评估。比如说我们做过学校德育工作专项督导，学校精细化管理的专项督导，有效教学的专项督导，这些督导重视的是品质。你学校的德育怎么样，你学校的管理怎么样，你的有效教学怎么实施，是对过程和品质的专注，因此督导评估需要极强的专业观察能力，极高的感受性，良好的评价表述，要提炼出督导评估的核心和要点，不至于被掩埋在大量的表面性证据中。
第六部分 督导评估的成本和效益
做任何一件事情都会讲究成本，做任何一件事情我们都期望着产生效益，我们当前在督导的过程当中，这个成本和效益没有得到正式的考量。我也很重视以较低的成本，较少的折腾，来换取更大的办学成效。我举一个例子，发一个文件成本是什么样子的。教育局、督导室起草一个文件需要发文成本。学校收到后有执行成本。学校有什么执行成本？要去做一个检查和督导，校长就要连续开会。要动员我们老师参与到这一次督导检查当中，这里面就有一个动员成本，要开会，老师就要放下手头的工作，参加准备工作。有材料成本，要收集档案资料，按照考核要点整理佐证材料。还有过程成本，学校要组织老师参加座谈，抽学生参加调查，还要组织学生家长、社区代表座谈、问卷等。有整改成本，要汇总，要把所有的信息汇总，要形成报告，学校要按照报告意见进行整改。最后还有回访成本，对学校整改情况实地查看验收。
案例分析：学校的管理成本
这是学校管理成本的一个案例分析。我上一周到台湾去，参加了一个慈济基金会的校长培训，是校长的国学培训。慈济基金会在台湾的慈济大学举办了一个三天的校长培训，大概有全球五百多名校长参加。三天的培训，我的感受和感慨，胜过在国内所有的培训感受。细节，对细节的要求超越我从教三十年以来所有叠加在一起，我觉得从来没有受到这么大的震撼。我参加了多次校长培训，督学培训，教师培训，甚至我在读研究生，读博士，所接受的一切东西，把它归总起来，没有我在慈济大学接受的这完整的三天培训所获得的感受更深刻。我可以告诉各位，那三天是唯一没有拿手机的三天，不允许用手机。甚至，对不起，你的手机不能在慈济大学的宿舍里面出现，因为你手机充电是耗电的，他们的宿舍是免费提供给我们住的。所以如果你要充电，对不起，你要到另外的地方去充电。
三天的课程，一个人交了三百新台币，就是不到一百块钱，吃住三天。这是我参加的最便宜的培训，那三天，我可以说，手机没看。早晨五点半，准时起床，把自己的床铺全部收拾好，没有服务人员。你要去洗手间洗个手，你必须要把台面自己擦干净，要把拖鞋用好了之后竖到墙根，以便下一个人顺手就能用。六点钟，准时出发去餐厅，一刻钟的吃饭时间，六点半上课。上到十二点，我从来没有上过这么长时间的课，中间有一次长歇。然后下午吃过饭，一点钟正式开始上课，上到几点？六点钟，五个小时。你必须保持高度的警惕，你不能弯着腰睡，你不能躺下，你的脚不能翘起来，你所有的一个姿势就是正襟危坐。每次一个讲座开始前有暖场的，一天可以做四个讲座，每一个讲座都有一个互动，互动内容非常丰富。如果叫你发言，你不发言，你会受到批评。他会说，你是校长，你听了一个报告你难道没有感受吗？如果你没有感受，你如何领导一所学校？但是我可以说，他们做的报告我都是认真听了，一个字不落。因为你不能分心，晚上六点钟下课，七点钟准时在大操场，要进行晚间讨论。两个半小时，讨论到八点半。我在台湾那三天，我就没出过学校大门。有一个义工带队，我们一组是十一个人，四个校长，两个校董，一个教育局长，两个大学教授，一个人带队。你不能有片刻的分神，你所有的鞋子都不能是皮鞋，都是穿的一个软布鞋，要把鞋子拎在手里面，跟在老师后面，进了教室就必须把鞋子放在鞋套里面。他们非常的虔诚，他们为什么仅用三百新台币，给你提供这样的一个培训，因为他们自始至终都是在强调一个细节的东西。我是抽烟的，但是在培训期间，如果带队老师是一个义工，他如果闻到我们身上有烟味，他就要批评。他说对不起，烟草是有害的，你们都是校长、局长，如果你们不注意形象，抽烟，让学生看到会怎么样。我就戒烟了，就不抽了。我去了台湾第一天到现在，就不抽了，戒了。
你能从慈济基金会在台湾的慈济大学举办的培训活动中感受到管理的效益吗？从中肯定对我们开展教育督导工作带来启发和触动。
（许圣祥根据录音整理，未经本人审阅）
